L’ordonnateur au profit duquel les crédits sont ouverts est clairement identifié : il s’agit du Président de la République. Dans la pratique, le Premier ministre dispose également d’un fonds de sécurité.
Une autre question mérite cependant d’être posée : l’Assemblée nationale doit-elle disposer d’un fonds secret ?
La réponse appelle, en principe, la négative.
La dotation de l’Assemblée nationale doit couvrir les dépenses directement nécessaires à l’exercice de ses fonctions constitutionnelles. Or, voter la loi, contrôler l’action du Gouvernement et évaluer les politiques publiques ne nécessitent ni ne sauraient, par principe, justifier des dépenses dépourvues de toute possibilité de justification.
Le secret ne peut être fonctionnellement justifié que lorsque la mission constitutionnelle ou légale concernée comporte elle-même une dimension nécessitant la confidentialité.
Dès lors, l’autonomie financière des institutions constitutionnelles ne saurait être invoquée pour légitimer l’utilisation de leur dotation à des fins de dépenses secrètes, en dehors d’une base juridique expresse et d’un mécanisme de contrôle approprié.
I. L’autorisation parlementaire demeure entière
Aucune dépense publique ne peut être engagée ou payée sans avoir été préalablement autorisée dans le cadre budgétaire approprié.
L’affirmation selon laquelle les fonds à caractère secret échapperaient au Parlement doit donc être nuancée. Ils peuvent être soumis à un régime particulier quant à leur emploi, mais leur ouverture demeure soumise à l’autorisation budgétaire.
Ces crédits sont limitatifs. Tout dépassement du plafond initialement autorisé constitue une irrégularité, sauf dans les hypothèses prévues par les règles budgétaires, notamment lorsqu’une ouverture de crédits supplémentaires intervient conformément à la procédure applicable.
La dérogation procédurale ne signifie donc pas suppression des règles budgétaires. Elle peut consister en une inversion chronologique de certaines opérations, avec une régularisation ultérieure dans les conditions et délais prévus par les textes.
Le décret n° 2024-677 encadre précisément cette régularisation.
La demande de paiement avant ordonnancement doit être initiée par l’ordonnateur et visée par le contrôleur budgétaire. Surtout, la dérogation au moment de l’ordonnancement ne constitue pas une dispense de justification : elle en diffère simplement le moment.
II. Le secret ne doit pas signifier absence de contrôle
Les ordonnateurs appelés à intervenir dans l’exécution des dépenses à caractère spécial bénéficient des garanties attachées à leur statut constitutionnel ou légal.
Mais la protection du secret ne saurait conduire à l’absence totale de contrôle.
Il paraît dès lors opportun d’envisager la création d’une commission spéciale de vérification, composée notamment de parlementaires membres de la commission des Finances, de représentants de l’opposition et de magistrats de la Cour des comptes.
Cette commission aurait accès aux éléments nécessaires au contrôle des dépenses concernées et établirait un rapport annuel à diffusion restreinte.
La conclusion générale de ce rapport pourrait, quant à elle, être rendue publique et annexée au projet de loi de règlement, dans le respect des impératifs liés au secret.
Les membres de cette commission seraient naturellement soumis à une obligation renforcée de réserve et de confidentialité, assortie, le cas échéant, de sanctions pénales en cas de violation.
L’objectif n’est donc pas de supprimer le secret lorsqu’il est juridiquement nécessaire, mais de faire en sorte que le secret ne soit jamais synonyme d’impunité ou d’absence de contrôle.
C’est dans cette logique qu’a été mise en place en France, notamment à travers l’article 154 de la loi n° 2001-1275 du 28 décembre 2001 de finances pour 2002, une forme de contrôle parlementaire spécifique des fonds concernés.
Le contrôle n’est donc pas incompatible avec le maintien du caractère secret de certaines dépenses.
III. Encadrer juridiquement les fonds à caractère secret
Plusieurs pistes de réforme peuvent être envisagées.
Il serait d’abord utile d’introduire, dans la loi organique relative aux lois de finances, une définition claire des fonds ou crédits à caractère secret, afin d’éviter toute interprétation extensive de leur champ.
Ensuite, ces crédits pourraient faire l’objet d’une dotation clairement identifiée et assortie d’un plafond, avec une interdiction stricte de l’abonder par voie de virement ou de transfert, sauf dans les conditions expressément prévues par la loi.
Il pourrait également être envisagé, sur le fondement de l’article 146 du Règlement général sur la comptabilité publique, d’adopter un dispositif définissant une pièce justificative spécifique, permettant d’assurer une traçabilité comptable compatible avec les impératifs de confidentialité.
Cette solution permettrait de concilier deux exigences qui ne sont nullement contradictoires : la protection du secret et l’exigence de responsabilité dans la gestion des deniers publics.
Conclusion : passer du « secret sans témoin » au « secret sous témoin »
Le débat sur les fonds secrets ne doit donc pas être enfermé dans une opposition simpliste entre secret et transparence.
Certaines missions de l’État peuvent effectivement nécessiter la confidentialité. Mais la confidentialité de la dépense ne doit jamais entraîner la disparition du contrôle.
L’enjeu est précisément de construire un mécanisme dans lequel ceux qui doivent connaître les dépenses puissent les contrôler, tout en garantissant que les informations sensibles ne soient pas rendues publiques.
Il faut ainsi passer d’un secret sans témoin à un secret sous témoin.
C’est à cette condition que l’on pourra préserver à la fois les impératifs de sécurité de l’État, l’autonomie des institutions et les principes fondamentaux de bonne gouvernance, de responsabilité et de reddition des comptes.
Dr Mor FALL
Enseignant-chercheur en Droit public à la FSJP/UCAD
Membre fondateur de KIIRAAY – Les Patriotes Républicains